《关于激发城市空间活力盘活国有空闲地支持土地过渡性开发的实施意见（试行）》政策解读

一、政策背景

为深入贯彻落实国家、省、市关于土地节约集约利用的工作部署，以要素市场化配置综合改革试点工作为契机，创新自然资源要素配置，合理安排规划用地开发时序，推动国有空闲地资源有效利用，依据相关法律法规和政策文件要求，结合本市实际，制定《关于激发城市空间活力盘活国有空闲地支持土地过渡性开发的实施意见（试行）》（以下简称《意见》）。

二、制定依据

（一）国家层面的法律法规、规章、政策

1.《中华人民共和国民法典》；

2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

3.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）；

4.《划拨用地目录》（自然资源部令第16号）；

5.《不动产登记暂行条例实施细则》（自然资源部令第14号）；

6.《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）。

（二）地方性法规、规章、政策

1.《广东省城市控制性详细规划管理条例》；

2.《珠海经济特区土地管理条例》；

3.《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》；

4.《广东省自然资源厅关于进一步加强土地储备工作管理的通知》（粤自然资函〔2025〕815号）；

5.《珠海市人民政府关于加强国有空闲地管理的实施意见》（珠府〔2015〕12号）；

6.《珠海市人民政府关于进一步加强我市国有空闲地管理工作的实施意见》（珠府〔2024〕44号）；

7.《珠海市人民政府办公室关于印发珠海市控制性详细规划管理实施细则的通知》（珠府办函〔2025〕82号）；

8.《珠海市城市规划技术标准与准则》（珠自然资字〔2022〕156号）。

三、目标任务

为推进土地节约集约利用，保障自然资源要素配置，拟通过租赁或划拨方式对国有空闲地进行过渡性开发，从而平衡近期需求与远景规划，盘活存量土地资源。

四、主要内容

《意见》共五章二十一条，包含总则、准入受理、办理程序、供后管理和附则五个章节，主要内容如下：

（一）总则。明确了本《意见》的制定目的和适用范围，对土地过渡性开发做出明确定义，明确各区政府（管委会）为管理责任主体，市级相关行政主管部门依职责负责审批与监管工作。

（二）准入受理。明确了土地过渡性开发项目应当符合的准入条件与开发要求，规范了项目准入认定程序。

（三）办理程序。明确了通过补充编制过渡性开发项目地块的规划管控内容并纳入国土空间详细规划“一张图”成果数据库进行规划管理，提出土地过渡性开发项目依据用途可采用租赁或划拨方式供地，其中土地租赁须参照我市出让流程办理；在项目签订土地租赁合同或取得国有建设用地划拨决定书前，各区政府（管委会）与土地使用权人签订项目监管协议；项目立项、规划建设等手续参照一般建设项目的要求办理，相关文件须注明“土地过渡性开发项目。土地使用权不得转租、转让、抵押或其他处置。地上建（构）筑物不得转让、抵押或其他处置”。

（四）供后管理。明确了土地过渡性开发项目的土地用途管制、土地使用者权利管制、项目监管、期满处置等要求，规定了提前收回土地的情形及处置方式。

（五）附则。明确了条文解释部门、施行日期与试行期限。

五、关键词诠释

土地过渡性开发：指将符合一定条件的国有空闲地，按规划要求和市场需求，通过租赁或划拨方式交由土地使用权人进行短期开发利用，有效平衡近期需求与远景规划，促进盘活利用存量土地资源。

六、有利举措

《意见》明确了符合本市发展要求的项目准入方向。精准引导国有空闲地优先用于支持符合片区产业方向、助力高端产业与人才集聚的产业及配套项目，赋能文体旅消费升级的文旅体设施项目，补齐民生短板、提升公共服务水平的民生配套项目，以及保障城市运行的基础设施与应急保障项目，通过过渡性开发衔接近期发展需求、服务公共利益。

《意见》提供多元土地供应方式。允许采用租赁或划拨方式供地，并开放协议租赁渠道，降低投资门槛，有利于快速实施近期建设项目。同时，明确了土地用途和权利管制，规定无偿收回、建（构）筑物不予补偿的期满处置原则，以及土地使用权人对土壤污染修复的主体责任，有力保障了国有土地资产的权益与安全。

《意见》创新了灵活弹性的规划管理机制。针对当前规划实施条件暂不成熟的用地，最大限度发挥土地使用价值，解决产业发展、民生服务等阶段性需求，并细化了不同情形下的规划管控方式，同时要求纳入“一张图”数据库进行动态管理，实现底线思维下的规划弹性管理，有效平衡了近期需求与远景规划。

七、新旧政策差异

本《意见》属于新出台政策。